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兴业原创 | 世界环境日专题之二:关注环境公益诉讼,助力生态文明建设
来源:本站 作者:管理员 日期:2020/7/23 2:50:01

习近平总书记指出:“只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障。” 在现代化工业和城市建设快速发展的今天,我国的生态文明建设和环境治理也面临不少挑战,但随着生态环境立法和执法工作的日趋完善和增强,旧的环境问题不断得到解决,青山绿水越来越多。这其中,环境公益诉讼制度起到了积极作用,2018年,仅全国检察机关办理自然资源和生态环境类公益诉讼案件就达59312件,2019年,全国检察机关办理前类公益诉讼案件69000件,由此可见,环境公益诉讼已然成为环境保护和治理工作的一个重要抓手。


一、环境公益诉讼制度概  述

环境公益诉讼制度起源于20世纪70年代,它是一种允许与争议案件有直接利害关系的原告出于保护环境公益的目的,以环境利用行为人或行政机关为被告,而向法院提起的民事诉讼或行政诉讼。


我国的环境公益诉讼制度发展相对较晚,2012年以前环境公益诉讼制度在我国还处于“摸着石头过河”的探索阶段,直到2012年修正后的《民事诉讼法》才首次对环境民事公益诉讼制度作出规定,到了2015年,新修订的《环境保护法》对提起环境公益诉讼的社会组织的主体资格正式作出规定后,环境公益诉讼在我国开始发展。之后我国又陆续出台《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(下称《环境民事公益诉讼司法解释》)、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》,以及此后《民事诉讼法》和《行政诉讼法》确立的检察公益诉讼制度等,这些法律和规定的出台使我国环境公益诉讼制度变的日趋规范和完善。


二、我国环境公益诉讼制度的特殊性

环境公益诉讼主要分为两种类型:环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼,与一般的民事诉讼、行政诉讼相比,环境公益诉讼有其自身的特殊性。


(一)诉讼主体的特殊性


1、原告主体

依据《民事诉讼法》第五十五条、《环境保护法》第五十八条及《环境民事公益诉讼司法解释》等规定,有权提起民事环境民事公益诉讼的主体为符合法律规定条件的机关、有关组织和检察院,而这里的有关组织须依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记,并且专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。同时《民事诉讼法》又明确规定,符合法定条件的机关和有关组织为提起环境民事公益诉讼的首选主体,当有关机关和组织提起公益诉讼时,检察院只能以支持起诉的身份参与,当有关机关和组织不提起公益诉讼时,检察院才可以向人民法院提起诉讼。


在环境行政公益诉讼中,《行政诉讼法》第二十五条规定,在生态环境资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域具有监督管理职责的行政机关,出现违法行使职权或者不作为等行为,人民检察院有权提起诉讼。


2、被告主体

在环境民事公益诉讼中,被告应为实施环境污染而导致生态环境受到严重损害的主体以及应承担连带责任的相关机构;而环境行政公益诉讼的被告则为对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责但未正确履职的行政机关。


▶(二)启动公益诉讼前置程序的特殊性


在民事公益诉讼程序中,若法律规定的机关和有关组织提起民事公益诉讼,法院受理案件后,应当向相关行政主管部门履行书面告知程序,如果行政主管部门采取相关措施维护社会公共利益,致使原告的诉讼请求得到实现时,原告可以审请撤诉。若检察机关提起民事公益诉讼需要履行诉前公告程序,公告期间为30日,公告期满,法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的,检察机关可以向人民法院提起诉讼。


在行政公益诉讼程序中,人民检察院提起环境行政公益诉讼时,首先需要向行政机关提出检察建议,督促行政机关履行程序,这是开展行政公益诉讼的一个必经程序。行政机关收到检察建议时应当依法履行职责,并书面回复人民检察院,如果行政机关不依法履行职责,人民检察院可依法向人民法院提起诉讼。


▶(三)举证责任的特殊性


我国《民事诉讼法》第64条规定:“当事人对自己提出的主张,有责任提供证据”。在一般的民事侵权责任中,受害人需要对侵权行为、损害结果、侵权行为与损害结果之间的因果关系以及过错进行证明,由于环境污染侵权行为往往具有间接性、潜伏性特征,污染受害者囿于经济、技术水平限制往往难以准确还原或证明污染行为与损害结果之间的因果关系,因此,在民事环境污染侵权案件中,《侵权责任法》第66条规定,环境侵权诉讼适用举证责任倒置的特殊规定,由加害方对有法定免责事由或者无因果关系进行举证,同时,在《侵权责任法》第65至第68条规定了环境污染侵权适用无过错责任原则。因此,在环境污染侵权诉讼中,将环境污染行为与损害结果之间的因果关系与侵权行为的法定免责事由交由侵权人来举证证明,可以平衡环境侵权人与受害人之间举证负担,达到司法程序的实质公平。但需注意的是,根据《环境民事公益诉讼司法解释》第八条、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第十七条规定,提起环境民事公益诉讼无论是符合条件的组织还是检察院,都需要向法院提交被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料,因此,环境民事公益诉讼举证责任与一般环境侵权诉讼的举证责任还是有一定区别的。


在传统的行政诉讼案件中,依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定,公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时,对自己符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的起诉条件承担证明责任;在起诉被告不作为的案件中,原告应当对自己在行政程序中曾经提出申请承担证明责任;在行政赔偿诉讼中,原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实承担证明责任。在环境行政公益诉讼中,根据《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十二条和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十五条的规定,对检察院提起行政公益诉讼承担的举证责任主要规定有:1.证明起诉符合法定条件;2.被告违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实;3.检察机关已经履行诉前程序,行政机关仍不依法履行职责或者纠正违法行为的事实。


▶(四)环境侵权责任承担方式的特殊性


《环境民事公益诉讼司法解释》第十八条、十九条、二十条以及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第十六条等相关规定,明确了环境公益诉讼中的责任承担方式,主要包括:停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任,对于请求恢复原状的,人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的,可以准许采用替代性修复方式。2021年1月1日实施的《中华人民共和国民法典》对环境公益诉讼的赔偿范围做了进一步的细化,规定对违反国家规定造成生态环境损害的,国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿的范围有:1.生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失;2.生态环境功能永久性损害造成的损失;3.生态环境损害调查、鉴定评估等费用;4.清除污染、修复生态环境费用;5.防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。


三、环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的联系与区别

2019年6月5日起实施的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下简称《环境损害赔偿规定》),明晰了生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的关系,二者的诉讼宗旨和目的都是为了保护生态环境等社会公共利益,但环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼在主体、启动程序、举证责任等方面都存在区别,在主体方面,有权提起生态环境损害赔偿案件的主体为省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构,或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门。在启动程序方面,生态环境损害赔偿诉讼只有在与造成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织经磋商未达成一致或者无法进行磋商的情形下,才能启动诉讼程序;在举证责任方面,生态环境损害赔偿诉讼适用“谁主张谁举证”的举证原则,根据《环境损害赔偿规定》第6条的规定,原告主张被告承担生态环境损害赔偿责任的,应当就举证证明:(一)被告实施了污染环境、破坏生态的行为或者具有其他应当依法承担责任的情形;(二)生态环境受到损害,以及所需修复费用、损害赔偿等具体数额;(三)被告污染环境、破坏生态的行为与生态环境损害之间具有关联性。


对于在同一环境污染事件中,不同的权利主同时提起环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼时如何处理,依据《环境损害赔偿规定》,应当由受理生态环境损害赔偿诉讼案件的人民法院受理,且由同一审判组织审理,并应先中止民事公益诉讼案件的审理,待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后,再就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判。 


此外,生态环境损害赔偿诉讼案件的裁判生效后,有权提起民事公益诉讼的机关或者社会组织就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害,并提起民事公益诉讼的,人民法院也应予以受理;民事公益诉讼案件的裁判生效后,有权提起生态环境损害赔偿诉讼的主体就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害,并提起生态环境损害赔偿诉讼的,人民法院也应予受理。